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科研经费管理机制探讨
 
 
信息来源:www.hnsfjg.com 发布时间:[2013-12-29 16:00] 点击:134
 
 

   

  科研经费是农业科研单位提高科技创新能力,促进科技进步的保障,是财务管理的重要内容。随着政府、社会、企业对科技投入的不断增加,科研经费在农业科研单位资金总量中所占的份额越来越大。以某农业科研单位为例,“十五”时期科研经费总额与“九五”时期相比增加了5.3倍,年平均增长28%.科研经费占收入总额的比重由“十五”初期的20.82%,上升到“十五”末期的45.18%,增加了24.36%.为加快我国社会主义新农村建设,“十一五”时期,政府还要加大对农业科技的投入力度。因此,建立科学、有效的科研经费管理机制,加强科研经费管理,提高科研经费的使用效率,对保障农业科研单位多出人才、多出成果,提升科技创新能力具有十分重要的意义。

  一、科研经费管理中存在的问题

  多年来,各政府部门一直在研究建立既适应科研特点,又有利于提高资金使用效益的科学基金和科研计划专项经费的管理机制,如实行“基金制”和“课题制”等管理方式。但是,由于受旧的管理方式和观念等因素的影响,相关制度不够协调,整个财务制度并未做相应改变。目前,科研经费管理中存在以下问题。

  (一)管理制度方面。管理制度是科研经费管理的重要依据。目前,在管理制度中主要存在以下三个方面的问题:

  1.管理制度滞后。农业科研单位科研经费管理中执行的各种专项经费管理办法,大部分是前几年制定的。随着财政制度改革和科技体制改革的不断深入,近年来,农业科研单位逐步实行了部门预算、政府采购、国库集中支付和收支两条线等,进一步强化预算管理,规范和细化支出项目。但是,现有专项经费管理办法的规定是针对传统科研管理模式制定的;办法过于笼统,缺乏可操作性,在执行过程中不易把握。另外,现行的财务制度也未做相应改变。如目前农业科研单位实行的是1998年1月1日起执行的《科学事业单位会计制度》。与现行财政制度改革和科技体制改革没有完全配套。

  2.管理办法多,执行难度大。目前,农业科研单位科研经费管理中执行的专项经费管理办法很多,如863、973、社会公益类、基础类、948、农业专项等,每一项经费都有各自的管理办法,差异较大。在支出科目设置方面不尽合理,有的项目统一预算科目;有的项目不统一预算科目;还有的项目预算科目设置与研究工作发生的支出内容不衔接。在成本支出方面有的可以开支人员经费和管理费,有的不行,造成财务管理和科研管理比较困难。

  3.管理制度监督不力。总体上看出,目前我国大部分科研经费监督缺乏有效的监督系统和机制,监督制度不完善,导致执法不严,存在重复或缺位。另外,现行专项经费管理办法对支出内容作出规定,但是缺少强约束规定,造成超范围支出和支出结构不合理现象时有发生。

  (二)预算管理方面。预算管理是科研经费管理的重要内容。目前,科研经费预算管理中存在的主要问题表现在三个方面:

  1.预算编制的依据不科学。长期以来,我国的科研项目预算不能全面真实地反映科研活动的全部成本。经费预算规定的支出条款与完成项目的实际支出内容不能完全相符。科技经费管理部门在确定科研项目预算时,总是认为承担研究工作的科研单位已经获得了部分财政拨款,如科学事业费。因此,政府再拨科研项目经费时,就不按全成本拨款了。但实际上,自1997年拨款制度改革以来,农业科研单位科学事业费为零增长,而职工的收入水平不断提高,维护单位基本运转的公用经费(水电费、取暖费、房屋维修费等)不断增长,离退休人员不断增加。近年来,农业科研单位的科学事业费几乎全部用于离退休支出,有的甚至还不够。以笔者所在单位为例,2005年离退休支出是科学事业费的103.45%.

  另外,申请项目的主持人在编制科研项目预算时,绩效预算意识薄弱,主要是凭经验估计,与财务部门结合不够,不能很好地利用财务信息编制科研项目预算,导致科研项目预算编制不够经济合理,小支出、大预算、预算支出结构不合理等现象时有发生。

  2.预算的约束力不够。一是表现为科研人员的预算法律意识薄弱。预算一旦通过合法程序,具有法律效力,不得更改。但有些科研人员缺乏预算法律意识,对科研经费管理需要遵循的有关专项经费管理办法和财务管理的规章制度了解较少,在预算执行中有的科研项目随意变更预算,有的调整预算支出结构。二是表现为科研人员缺乏预算执行的意识,认为预算编制是要钱,只要经费到位,想怎么用就怎么用,导致在科研经费支出中,有的项目没有按批复的预算执行,有的没有按科研项目的进度执行,决算与预算差异较大。三是财务部门的控制和监督力度不够。预算批复书一般由项目主持人保管,财务部门只是按照财务规章制度监督管理科研经费的使用,很难对科研经费的预算进行控制和监督。

  3.缺乏绩效预算。绩效预算的主要目的是考核科研经费的使用效益,包括社会效益和经济效益,是争取下一年度预算的依据。目前我国绩效预算尚处于试点阶段,大部分科研项目经费还没有实行绩效预算,因此,绩效预算的作用没有得到充分发挥。

  (三)管理手段方面。农业科研单位已实现了会计电算化,使会计人员从繁杂的手工记账中解脱出来,提高了财务工作效率。但目前会计电算化有一定局限性,很难满足现代科研经费管理的要求。

  1.数据处理模式简单。会计电算化主要是代替了手工记账,缺乏对科研经费相关财务数据的分类统计,以及对数据中所暗含的经验和规律进行深层次处理和分析,因而不能有效地体现科研经费财务管理的科学性,也不能为管理者提供决策有用的财务信息。

  2.财务专业性强。会计电算化使用的是根据会计核算要求开发的财务专用软件系统。系统按照会计科目生成借、贷、余三栏式账簿,并据此编制财务报表。现行报表所提供的财务信息科研人员不易掌握,削弱了利用财务信息指导科研项目预算编制和预算执行控制的作用。

  3.难以实现信息共享。由于财务数据对安全性要求较高,一般单位实行财务局域网络环境,与外界网络物理分离,使科研经费信息难以实现共享,导致信息传递不及时。

  二、建立科研经费科学管理机制的措施

  通过对科研经费管理中存在问题的分析,可以看出,要进一步加强科研经费管理,提高科技投入产出效益,保障农业科技创新,就必须向管理要效益。科研经费管理就是在管理政策的指导下,制订项目经费预算,根据管理规定和课题合同监督项目执行过程中的经费支出,在项目验收结题时对经费进行决算和处理结余资金等。科研经费管理的最终目的是使项目主管部门、项目承担人和项目承担单位三方利益最大化。要实现这一目的,必须建立以制度建设为根本,以预算管理为核心,以信息技术为手段的科研经费科学管理机制。具体措施如下:

  (一)建立和完善管理制度,依法管理科研经费。建立科研经费科学管理机制,要以制度建设为根本,将科研经费管理纳入法制化轨道。科研经费管理是一项政策性、科学性很强的工作,在实际工作中,要使科研人员和财务人员共同做到有法可依、有章可循,就必须制定和完善一套适应不同性质研究工作要求,并具有可操作性的经费管理办法。

  1.修改和完善现有的管理办法。目前,我国科研经费管理制度建设工作的当务之急是要适应新形势,尽快修改和完善现有的科研经费管理办法。尽量统一项目经费管理办法及其实施细则,尽量统一各类科研计划的预算科目。大力推行课题制,实行科研经费全成本核算。对横向科研经费,农业科研单位要制定相应的内部管理办法。在办法中要明确规定科研经费的使用原则、支出范围、审批程序、资产管理、知识产权、控制监督等内容。

  2.贯彻落实管理办法,依法实施科研经费全程管理。一是要加强科研人员和财务人员对管理办法的学习,深入领会办法精神。二是科研人员和财务人员必须自觉遵守管理办法,保证制度执行。科研人员要严格按管理办法规定使用科研经费;财务人员要严格按办法规定对科研经费的每一笔支出进行把关,并按办法要求建立科学的科研经费核算体系,对科研经费管理实施全过程监督和控制。

  3.完善科研经费监督机制,实现经费管理制度化、规范化。具有约束力的法律法规是保证科研经费监督制度化和规范化的前提。建立科研经费监督体系和监督制度,一是科研项目承担者、被授权或委托负责项目组织实施的管理机构,要按要求向主管项目部门汇报项目执行和预算执行情况,自觉接受项目主管部门的检查和审计,对检查或审计结果实行公告。二是项目承担单位要建立健全内部控制和监督制度。通过完善的制度、健全的体制、规范化的运作、严密的程序,保证科研经费管理和使用的公开、公平,提高经费使用效率。

  (二)强化科研经费预算管理,提高投资使用效益。建立科研经费科学管理机制,要以强化预算管理为核心。农业科研单位的科研经费以政府投入为主,预算管理是科研经费管理的重要内容。

  1.科学合理地编制预算。预算管理的关键是合理制定项目预算,实事求是地根据项目实施的需要核算课题成本,建立科学的预算体系和预算标准。一是在国家财力不能满足农业科研单位基本支出时,政府主管部门应重新认识和定义科学研究活动的成本,为合理编制科研项目预算提供科学依据。二是大力推行绩效预算,要以上一年预算绩效考核情况,作为下一年编制预算的依据。三是提高科研人员预算编制的意识,实行科研人员与财务人员相结合的预算编制模式。

  2.严肃预算执行。预算执行是项目实施阶段的科研经费管理。预算执行的主要内容是:依据国家政策和项目合同对经费使用的规定,督促和监督项目承担人按照项目预算执行,保障资金安全,降低财务风险。一是实行科研项目合同制。通过合同形式约束科研活动的行为。严格要求项目负责人全面认真地履行科研合同,按质按量按时完成科研任务;对违约的科研人员应给予严肃处理,情节严重的还要追究法律责任。二是严格按批复的预算执行。预算一旦通过合法程序,即具有法律效力,不得更改。因此,科研人员要转变科研经费使用观念,提高预算意识,按批复的预算科目安排科研业务支出。

  3.加强预算监督和控制。在国家审计、社会审计和单位内部审计三位一体的审计模式下,一方面开展项目执行中期检查,分析存在问题,对自然灾害等客观因素引起的问题,要及时调整项目内容和经费;对挪用、转移资金等主观因素引起的问题,要及时处理,终止项目,严重者追究法律责任。另一方面在项目结题验收终期要进行决算和审计,还要大力开展项目绩效考评,推广绩效预算。

  (三)创新科研经费管理手段,满足科研项目管理需要。新形势下,要求对科研经费财务信息做到实时查询、统计分析和管理,加大财务监督和控制,为管理部门和科研人员及时提供财务数据。现有的会计电算化手段难以满足这些要求。因此,需要建立科研经费科学管理机制,创新科研经费管理手段,提高工作效率,满足科研项目管理需要。

  要实行财务人员与信息技术人员相结合,共同开发科研经费管理信息系统,运用信息技术,提高科研经费管理水平。以中国农业科学院农业信息研究所为例,他们为解决科研经费预算执行控制难的问题,2006年财务人员与信息技术人员合作开发了“科研经费预算执行动态管理系统”。该系统将财务专用系统中的数据,通过信息技术“翻译”转化成科研人员能理解的语言,将预算执行情况及时反馈给科研人员,实现了财务管理信息的有效共享,实现了科研经费实时、动态管理,从而使科研经费管理由事后控制转化为事中控制,由被动式管理转化为主动式管理。同时,根据科研人员和管理人员的需要,该系统还进行多层次、多视角的分析,满足科研人员和管理人员对财务信息的特殊需求,为决策提供依据。该系统投入使用后,得到了科研人员、管理人员和财务人员的好评,为财务部门和科研人员之间搭建起一个实时沟通的桥梁,为实施新的科研经费管理理念提供了一个有效工具。

  作者单位:中国农业科学院农业信息研究所、农业部财会服务中心

 
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